TEMAS-SUBTEMAS
Auto A-2607/23
COMPETENCIA DE LA JURISDICCIÓN CONTENCIOSO ADMINISTRATIVA-Relaciones laborales encubiertas en contratos estatales de prestación de servicios
REPÚBLICA DE COLOMBIA
CORTE CONSTITUCIONAL
Sala Plena
AUTO 2607 DE 2023
Expediente: CJU-4319
Conflicto de competencia entre jurisdicciones suscitado entre el Juzgado 7º Administrativo del Circuito Judicial de Neiva, Huila y el Juzgado Primero Promiscuo del Circuito de La Plata, Huila
Magistrado ponente: Jorge Enrique Ibáñez Najar
Bogotá D.C., dieciocho (18) de octubre de dos mil veintitrés (2023)
La Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus atribuciones constitucionales y legales, en especial de la prevista en el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política, profiere el siguiente
AUTO
I. ANTECEDENTES
1. El 2 de octubre de 2018, la señora Ludivia Monsalve de Triana presentó medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, por intermedio de apoderado judicial, contra la empresa social del Estado (ESE) Hospital Departamental San Antonio de Padua del municipio de La Plata, Huila,[1] en el que pretende que, primero, se declare la existencia del silencio administrativo y, posteriormente, la nulidad del acto administrativo ficto o presunto que habría negado, entre otras, que existió una relación legal y reglamentaria irregular, que dio origen a un vínculo laboral por la naturaleza de la función encomendada y por haberse presentado todos los elementos de un contrato de trabajo. Seguido de ello, solicita que se declare el reconocimiento y pago de las prestaciones sociales y derechos laborales, derivados del alegado vínculo laboral, que se causaron entre la demandante y la ESE durante los periodos: (i) del 1º de enero de 1987 al 31 de diciembre de 1988, (ii) del 1º de enero de 1993 al 5 de mayo de 1998; (iii) del 10 de abril de 1999 al 31 de diciembre de 2003; y (iv) del 1º enero de 2006 al 31 de diciembre de 2008.[2]
2. Según los hechos y las pretensiones de la demanda, la señora Ludivia Monsalve de Triana afirmó que fue vinculada por el Hospital Departamental San Antonio de Padua a través de contratos u órdenes de prestación de servicios para desempeñar el cargo de Auxiliar de Enfermería, en los referidos periodos. La demanda sostuvo que, durante todo el tiempo que estuvo vinculada a la entidad, prestó sus servicios de forma presencial, trabajó de manera continua e ininterrumpida, sin que hubiera autonomía para la prestación de sus servicios dado que se encontraba bajo permanente dependencia y subordinación.[3]
3. El asunto le correspondió por reparto al Juzgado 7º Administrativo del Circuito Judicial de Neiva, Huila. Aquel, mediante Auto del 12 de diciembre de 2018, admitió la demanda y dio trámite al proceso contencioso administrativo. Sin embargo, en Auto del 9 de marzo de 2020, declaró la falta de jurisdicción y envió el asunto al Juzgado Promiscuo del Circuito de La Plata, Huila, para su reparto. Inicialmente se refirió a la regla de competencia contenida en el artículo 104.4 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, referente a la relación legal y reglamentaria de los empleados públicos y el Estado. Luego, afirmó que las pretensiones de la demanda están encaminadas a obtener el reconocimiento de una relación laboral y que, producto del llamamiento en garantía que se surtió al interior del proceso con las cooperativas Serviplus, Human Resource Managment y Unisalud, realizado por la demandada,[4] los hechos tuvieron origen o intermediación en unos actos jurídicos correspondientes a unas cooperativas de trabajo asociado mediante un convenio sindical.[5]
4. Asimismo, refirió que las organizaciones llamadas en garantía no pueden ser entendid[a]s de esa manera, ni como terceros, sino como verdaderos litisconsortes y responsables solidarios en demandas como la que ha dado origen a este proceso. En este punto, concluyó que, debido a la naturaleza del caso, las partes involucradas y la relación laboral en cuestión, la competencia recaía en la Jurisdicción Ordinaria en su especialidad laboral. Lo anterior, sustentado en el artículo 2º del Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social que aborda los conflictos surgidos en el contexto de contratos de trabajo.[6]
5. El 31 de julio de 2020, el asunto fue entregado al Juzgado Primero Promiscuo del Circuito de La Plata, Huila. Mediante Auto del 9 de julio de 2021, este despacho judicial declaró la falta de jurisdicción para conocer del asunto y planteó conflicto negativo entre jurisdicciones, por lo que ordenó remitir el expediente a la Corte Constitucional para dirimir la colisión. Citó las reglas de competencia de los artículos 2º del Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social y 104.4 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, sobre el conocimiento de los contratos de trabajo en cabeza de la Jurisdicción Ordinaria en su especialidad laboral; y, a su turno, el conocimiento de la relación legal y reglamentaria de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. Posteriormente, señaló que se debe determinar la condición de trabajadora oficial o empleada pública de la demandante bajo los criterios del Decreto 3135 de 1968, la Ley 100 de 1993, la Ley 10 de 1990, la Sentencia C-745 de 1999 y el Decreto 188 de 2004, para establecer la jurisdicción competente.[7]
6. Del análisis de las labores realizada por la demandante, concluyó que la señora Ludivia Monsalve de Triana cumplía funciones de empleada pública y que, además, la demandante pretende que se declare el reconocimiento de una relación legal y reglamentaria. Finalmente, refirió que las controversias laborales que se presentaren entre la demandante y las CTA llamadas en garantía le corresponderían a la jurisdicción ordinaria laboral, sin embargo, la demandante no está reclamando de dichas cooperativas el cumplimiento o pago de obligaciones laborales, por el contrario, está desconociendo completamente la existencia de dichos vínculos por considerar la entidad estatal ante quien prestó sus servicios actuó como su verdadero empleador, en actividades propias de un empleado público.[8]
7. El 22 de junio de 2023, el expediente fue remitido a la Corte Constitucional.[9] Mediante sesión virtual del 16 de agosto de 2023 fue repartido al despacho encargado y la remisión para la sustanciación se realizó el 18 de agosto siguiente.[10]
II. CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL
A. Competencia
8. De conformidad con lo previsto en el artículo 241.11 de la Constitución Política, adicionado por el artículo 14 del Acto Legislativo 02 de 2015,[11] la Sala Plena de la Corte Constitucional está facultada para dirimir los conflictos de competencia entre jurisdicciones.
B. Presupuestos para la configuración de un conflicto de jurisdicciones
9. Esta Corporación ha señalado que los conflictos de competencia entre jurisdicciones se presentan cuando dos o más autoridades que administran justicia y pertenecen a distintas jurisdicciones se disputan el conocimiento de un proceso, bien sea porque estiman que a ninguna le corresponde (negativo), o porque consideran que es de su exclusiva incumbencia (positivo).[12]
10. En ese sentido, en el Auto 155 de 2019, la Sala Plena precisó que se requieren tres presupuestos para que se configure un conflicto de competencia entre jurisdicciones. Exigencias que en el presente caso se acreditan tal y como se demuestra a continuación:
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Presupuesto |
Contenido |
Constatación |
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Subjetivo |
La controversia debe ser suscitada por, al menos, dos autoridades que administren justicia y pertenezcan a diferentes jurisdicciones.[13] |
El conflicto se suscitó entre una autoridad de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo (el Juzgado 7º Administrativo del Circuito Judicial de Neiva, Huila) y otra perteneciente a la Jurisdicción Ordinaria con funciones laborales (el Juzgado Primero Promiscuo del Circuito de La Plata, Huila). |
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Objetivo |
Existencia de una causa judicial sobre la cual se desarrolle la controversia, lo que requiere constatar que está en desarrollo un proceso, un incidente o cualquier otro trámite de naturaleza jurisdiccional.[14] |
Existe una controversia entre las autoridades referidas respecto a cuál jurisdicción le corresponde conocer y resolver la demanda presentada por la señora Ludivia Monsalve de Triana contra la E.S.E. Hospital Departamental San Antonio de Padua del municipio de La Plata, Huila (supra 1 y 2). |
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Normativo |
Las autoridades involucradas en el conflicto de jurisdicciones deben haber manifestado expresamente las razones por las cuales se consideran competentes -o no- para conocer de dicha causa judicial.[15] |
Ambas autoridades acudieron a fundamentos legales para defender sus posturas sobre la falta de jurisdicción (supra 3 a 6). |
C. Asunto objeto de decisión y metodología
11. Con base en lo anterior, la Corte dirimirá el conflicto entre el Juzgado 7º Administrativo del Circuito Judicial de Neiva, Huila y el Juzgado Primero Promiscuo del Circuito de La Plata, Huila. En primer lugar, reiterará lo dicho por esta Sala en relación con la competencia de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo para conocer de los conflictos originados en presuntas relaciones laborales encubiertas en contratos estatales de prestación de servicios con el Estado, con fundamento en lo previsto en el Auto 492 de 2021 proferido por la Corte Constitucional. En segundo lugar, resolverá el caso concreto.
D. La Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo es la competente para conocer de las demandas en las que se pretenda determinar la existencia de una relación laboral presuntamente encubierta por la sucesiva suscripción de contratos de prestación de servicios con el Estado. Reiteración de jurisprudencia[16]
12. En el Auto 492 de 2021, la Sala Plena estableció que de conformidad con el artículo 104 del CPACA, la jurisdicción contencioso administrativa es la competente para conocer y decidir de fondo un proceso promovido para determinar la existencia de una relación laboral, presuntamente encubierta a través de la sucesiva suscripción de contratos de prestación de servicios con el Estado. La Corte llegó a esta conclusión teniendo en cuenta que: (i) el numeral 4 del artículo 104 de la Ley 1437 de 2011 establece que la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo conoce los asuntos laborales relativos a la relación legal y reglamentaria entre los servidores públicos y el Estado; y, (ii) además conoce de las controversias y litigios originados en actos, contratos, hechos, omisiones y operaciones que estén sujetos al derecho administrativo y en los que se encuentren involucradas las entidades públicas. Mientras que a la Jurisdicción Ordinaria en su especialidad laboral le corresponde el conocimiento de los procesos laborales en los que son parte trabajadores oficiales.[17]
13. Ahora bien, las personas naturales se vinculan con el Estado para prestar sus servicios u oficios, a través las siguientes relaciones, entre otras:[18] (i) como empleados públicos en virtud de una relación legal y reglamentaria; (ii) como trabajadores oficiales por medio de un contrato laboral; y (iii) como contratistas mediante contrato estatal de prestación de servicios. Al respecto, esta Corporación ha mencionado que las dos primeras modalidades suponen la existencia de un vínculo de carácter laboral, mientras que la última no lo es por su carácter contractual estatal.[19] En específico, el numeral 3 del artículo 32 de la Ley 80 de 1993 señala que entre los contratos estatales[20] están los contratos de prestación de servicios que son los que celebran las entidades estatales para desarrollar actividades relacionadas con la administración o funcionamiento de la entidad. Estos contratos sólo podrán celebrarse con personas naturales cuando dichas actividades no puedan realizarse con personal de planta o requieran conocimientos especializados. En ningún caso estos contratos generan relación laboral ni prestaciones sociales y se celebrarán por el término estrictamente indispensable.
14. En ese sentido, la jurisprudencia de la Corte Constitucional ha reiterado que la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo es la competente para conocer las controversias originadas para reclamar la declaratoria de un vínculo laboral oculto bajo la figura de un contrato de prestación de servicios celebrado con el Estado, porque es la jurisdicción que el ordenamiento jurídico ha habilitado para controlar y revisar los contratos estatales y determinar la calificación de la naturaleza jurídica del vínculo laboral que une al contratista con la administración, a partir del acervo probatorio y las circunstancias específicas del caso concreto.[21] Además, esta Corte ha afirmado que dicha jurisdicción cuenta con las herramientas necesarias para determinar si se configuró o no la pretendida relación laboral y disponer el cobro de acreencias a las que haya lugar.[22] En consecuencia, cuando el litigio planteado cuestiona la legalidad de actuaciones de la administración, como los contratos de prestación de servicios celebrados por una entidad pública o la validez de un acto administrativo, la competencia es de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo.
15. Regla de decisión. Reiteración del Auto 492 de 2021. La Corte determina que, de conformidad con el artículo 104 del CPACA, la Jurisdicción Contencioso-Administrativa es la competente para conocer y decidir de fondo un proceso promovido para determinar la existencia de una relación laboral, presuntamente encubierta a través de la sucesiva suscripción de contratos de prestación de servicios con el Estado.
D. Caso concreto
16. La Sala Plena advierte que, en el caso sub judice, se presentó un conflicto de jurisdicciones entre el Juzgado 7º Administrativo del Circuito Judicial de Neiva, Huila y el Juzgado Primero Promiscuo del Circuito de La Plata, Huila. Con base en las consideraciones planteadas, la Sala dirime el presente conflicto en el sentido de señalar que el Juzgado 7º Administrativo del Circuito Judicial de Neiva, Huila, es la autoridad competente.
17. El asunto trata sobre la pretensión de declarar la existencia de un vínculo laboral entre la señora Ludivia Monsalve de Triana y la ESE Hospital Departamental San Antonio de Padua del municipio de La Plata, Huila, el cual habría sido supuestamente encubierto mediante contratos y/u órdenes de prestación de servicios entre los periodos: (i) del 1º de enero de 1987 al 31 de diciembre de 1988, (ii) del 1º de enero de 1993 al 5 de mayo de 1998, (iii) del 10 de abril de 1999 al 31 de diciembre de 2003, y (iv) del 1º enero de 2006 al 31 de diciembre de 2008. Lo anterior, con base en los sendos contratos de prestación de servicios que se encuentran en el expediente desde la página 45 a la 147 de la carpeta digital 02 AnexosDemanda.pdf y los certificados que reposan de la página 49 a la 62 y de la 76 a la 91 de la carpeta digital 03 AnexosDemanda 2.pdf, los cuales habrían sido firmados por el representante legal de la ESE Hospital Departamental San Antonio de Padua para contratar los servicios profesionales de la señora Ludivia Monsalve de Triana como Auxiliar de Enfermería.
18. Así las cosas, la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo está habilitada para controlar y revisar los contratos estatales y determinar la calificación de la naturaleza jurídica del vínculo laboral que une al contratista con la administración, a partir del acervo probatorio y las circunstancias específicas del caso concreto. Por tanto, corresponde asignar la competencia a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo al ser la competente para conocer y decidir de fondo si existió o no una relación laboral presuntamente encubierta a través de la sucesiva suscripción de contratos de prestación de servicios con el Estado.
19. Ahora bien, el Juzgado 7º Administrativo del Circuito Judicial de Neiva, Huila advierte que existió una participación de las cooperativas de trabajo Serviplus, Human Resourse Mangment y Unisalud durante la alegada relación laboral de la señora Ludivia Monsalve de Triana con la ESE Hospital Departamental San Antonio de Padua. Sin embargo, la pretensión principal de la demanda está encaminada a demostrar el ocultamiento de la relación laboral por medio de contratos y/u ordenes de prestación de servicios con la empresa social del Estado, soportado en el acervo probatorio mencionado con anterioridad (supra 17). Sumado a lo anterior, esta Sala encuentra que, de acuerdo a la información allegada en el escrito de llamamiento en garantía, el Hospital Departamental San Antonio de Padua habría suscrito contratos con las cooperativas Serviplus, Human, Resource Mangment y Unisalud desde el 1º de septiembre de 2007 en adelante,[23] sin que se haya podido determinar, prima facie, que este vínculo contractual incidió en los contratos u ordenes de servicios celebrados por la demandante y la demandada en los periodos: (i) del 1º de enero de 1987 al 31 de diciembre de 1988, (ii) del 1º de enero de 1993 al 5 de mayo de 1998, (iii) del 10 de abril de 1999 al 31 de diciembre de 2003, y (iv) del 1º enero de 2006 al 31 de diciembre de 2008.
20. Conforme a lo anterior, la Corte, con fundamento en lo previsto en el Auto 492 de 2021 y en concordancia con el artículo 104 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, ordenará remitir el expediente al Juzgado 7º Administrativo del Circuito Judicial de Neiva, Huila, el cual deberá comunicar la presente decisión a los interesados.
III. DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE:
Primero. DIRIMIR el conflicto negativo de competencia entre el Juzgado 7º Administrativo del Circuito Judicial de Neiva, Huila y el Juzgado Primero Promiscuo del Circuito de La Plata, Huila, en el sentido de DECLARAR que el Juzgado 7º Administrativo del Circuito Judicial de Neiva, Huila es la autoridad competente para conocer del proceso judicial promovido.
Segundo. Por medio de la Secretaría General de esta Corporación, REMITIR el expediente CJU-4319 al Juzgado 7º Administrativo del Circuito Judicial de Neiva, Huila para lo de su competencia, y para que comunique la presente decisión a los interesados.
Notifíquese, comuníquese y cúmplase.
DIANA FAJARDO RIVERA
Presidenta
NATALIA ÁNGEL CABO
Magistrada
JUAN CARLOS CORTÉS GONZÁLEZ
Magistrado
JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR
Magistrado
ALEJANDRO LINARES CANTILLO
Magistrado
ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO
Magistrado
PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA
Magistrada
CRISTINA PARDO SCHLESINGER
Magistrada
JOSE FERNANDO REYES CUARTAS
Magistrado
ANDREA LILIANA ROMERO LOPEZ
Secretaria General
[1] De acuerdo con la parte considerativa del Acuerdo Municipal 007 del 17 de junio de 2014, por medio del cual se adoptó el Estatuto de Contratación de la E.S.E. Hospital Departamental San Antonio de Padua del municipio de La Plata, Huila, .la E.S.E. Hospital Departamental San Antonio de Padua del municipio de La Plata, es una categoría especial de organismo Descentralizado del Orden Departamental, dotada de Personería Jurídica, Patrimonio Propio y Autonomía Administrativa, creado como una categoría de Empresa Social del Estado.
Véase: chrome-extension://efaidnbmnnnibpcajpcglclefindmkaj/http://esesanantoniodepadua.gov.co/wp-content/uploads/2019/08/NUEVO-ESTATUTO-DE-CONTRATACI%C3%93N.pdf.
[2] Expediente CJU 4319, documento digital 01 Demanda.pdf, p. 10.
[3] Ibid., pp. 9-22.
[4] De acuerdo con el escrito de llamamiento en garantía, el Hospital Departamental San Antonio de Padua habría suscrito contratos con las cooperativas Serviplus, Human, Resource Mangment y Unisalud desde el 1º de septiembre de 2007 en adelante. Véase: Expediente CJU 4319, documentos digitales 01 CuadernoLlamamientoGarantíaSERVIPLUS.pdf, 02 CuadernoLlamamientoGarantíaHUMAN RESOURSE MANGMENT.pdf, y 03 CuadernoLlamamientoGarantíaUNISALUD.pdf
[5] Ibid., documento digital 11 AutoDeclaraFaltaJurisdiccion.pdf., p. 3.
[6] Ibid., pp. 1-4.
[7] Ibid., documento digital 25 AlntL (2020-00019-00) ProponeConflictoNegativoCompetnecia.pdf, pp. 1-14.
[8] Ibid., p. 12.
[9] Ibid., documento digital 02CJU-4319 Correo Remisorio.pdf p. 1.
[10] Ibid., documento digital 03CJU-4319 Constancia de Reparto.pdf p. 1.
[11] Artículo 241. A la Corte Constitucional se le confía la guarda de la integridad y supremacía de la Constitución, en los estrictos y precisos términos de este artículo. Con tal fin, cumplirá las siguientes funciones: ( ) 11. Numeral adicionado por el artículo 14 del Acto Legislativo 2 de 2015: Dirimir los conflictos de competencia que ocurran entre las distintas jurisdicciones.
[12] Cfr., Corte Constitucional, Autos 345 de 2018, 328 de 2019, 452 de 2019 y 608 de 2019.
[13] En consecuencia, no habrá conflicto cuando: (a) sólo sea parte una autoridad; o (b) una de las partes en colisión no ejerza funciones jurisdiccionales (Cfr., Artículos 17, 18, 37 y 41 de la Ley 270 de 1996, así como 97 de la Ley 1957 de 2019).
[14] En este sentido, no existirá conflicto cuando: (a) se evidencie que el litigio no está en trámite o no existe, porque, por ejemplo, ya finalizó; o (b) el debate procesal se centra sobre una causa de carácter administrativo o político, pero no jurisdiccional (Cfr., Artículo 116 de la Constitución Política).
[15] Así pues, no existirá conflicto cuando: (a) se evidencie que, a pesar de concurrir formalmente dos autoridades judiciales, alguna de ellas no ha rechazado su competencia o manifestado su intención de asumirla, o (b) la exposición sobre la competencia desplegada por las autoridades en conflicto no tiene, al menos aparentemente, fundamento normativo alguno al sustentarse únicamente en argumentos de mera conveniencia.
[16] Las consideraciones de esta sección se soportan en lo expuesto en los Autos 492 de 2021 y A686 de 2022.
[17] A partir de los artículos 12 de la Ley 270 de 1996 y 2.5 del CPTSS. Según el primero de ellos, la Jurisdicción Ordinaria conocerá de todos los asuntos que no estén asignados a cualquier otra. Por su parte, el Artículo 2.5 del CPTSS plantea que la Jurisdicción Ordinaria, en su especialidad laboral, estudiará los casos relacionados con la ejecución de obligaciones emanadas de la relación de trabajo y del sistema de seguridad social integral que no sean competencia de otra autoridad.
[18] De acuerdo con el artículo 123 de la Constitución, también son servidores públicos los miembros de corporaciones públicas.
[19] Cfr., Corte Constitucional, Auto 492 de 2021.
[20] Son contratos estatales todos los actos jurídicos generadores de obligaciones que celebren las entidades a que se refiere el presente estatuto, previstos en el derecho privado o en disposiciones especiales, o derivados del ejercicio de la autonomía de la voluntad ( ). Artículo 32. Ley 80 de 1993.
[21] Cfr., Corte Constitucional, Auto 492 de 2021, que cita la Sentencia T-1293 de 2005.
[22] Cfr., Corte Constitucional, Auto 492 de 2021, que cita las Sentencias T-1210 de 2008, T-217 de 2017, T-279 de 2016 y T-031 de 2018.
[23] Expediente CJU 4319, documentos digitales 01 CuadernoLlamamientoGarantíaSERVIPLUS.pdf, 02 CuadernoLlamamientoGarantíaHUMAN RESOURSE MANGMENT.pdf, y 03 CuadernoLlamamientoGarantíaUNISALUD.pdf.